KOMPLEKSOWA OBSŁUGA
RYNKU KRUSZYW W POLSCE

NIK o barierach w procesie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych

Bariery utrudniające proces budowy dróg krajowych, spowodowane były przede wszystkim niestabilnością Programu Budowy Dróg Krajowych oraz niedostosowaniem organizacyjnym GDDKiA do powierzonych jej działań, w tym niedostatecznym nadzorem nad przygotowaniem zadań inwestycyjnych.


Bezpośrednim skutkiem powyższych barier były m.in. przerwy w realizacji inwestycji, utrata środków finansowych, błędy we wnioskach o wydanie decyzji administracyjnych oraz w dokumentacji projektowej, a także przypadki niedostatecznego rozpoznania geologicznego terenu budowy. NIK zaznacza, że przeszkody występujące w procesie inwestycyjnym generowały wysokie koszty oraz miały wpływ na opóźnienia w budowie dróg.

Pomimo znacznego napływu środków unijnych w ostatnich latach, budowa dróg krajowych nie przebiegała planowo. Liczne opóźnienia w pracach oraz przekraczanie zakładanych kosztów wdrażanych inwestycji miały wpływ na tempo modernizacji polskiej infrastruktury drogowej, która ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju oraz konkurencyjności polskiej gospodarki, a tym samym wzrostu zatrudnienia i poziomu życia społeczeństwa.

Przy realizacji inwestycji drogowych ujętych w Programach Budowy Dróg Krajowych (PBDK) na lata: 2008-2012 oraz 2011-2015 występowały liczne przerwy w kontynuacji wszczętych robót budowlanych, uniemożliwiające terminowe zakończenie poszczególnych zadań. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła przy tym, że poza nieprawidłowościami w zarządzaniu procesem inwestycyjnym występowały inne czynniki, zależne lub niezależne od inwestora, utrudniające terminową i oszczędną budowę dróg krajowych. Czynniki te określone zostały jako bariery, w tym: finansowe (uniemożliwiające właściwe finansowanie inwestycji), prawne i administracyjne (związane z częstymi zmianami przepisów oraz występowaniem niezgodności i luk w prawie) oraz organizacyjne (polegające na niewłaściwym przygotowaniu inwestora do realizacji zadań).

Wszystkie te czynniki, poza opóźnieniami w realizacji i wzrostem kosztów inwestycji, prowadziły do nieefektywnego wykorzystywania funduszy strukturalnych oraz nie osiągnięcia przez Polskę standardów infrastruktury drogowej, takiej jaka istnieje w dawnych krajach członkowskich Unii Europejskiej.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Do końca 2012 r. powstało w Polsce łącznie nieco ponad 2100 km nowych dróg krajowych (w tym: 466,1 km autostrad, 734,7 km dróg ekspresowych, 905,4 km pozostałych dróg krajowych), co stanowiło 52 proc. założeń pierwotnych Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012. Wydatki GDDKiA na inwestycje drogowe w tym okresie wyniosły nieco ponad 100 mld zł ze 121 mld zł (ok. 83 proc.) zaplanowanych na realizację wszystkich inwestycji. Do końca 2015 r. liczba dróg szybkiego ruchu w Polsce przekroczyła 3 tys. km.
Niska realizacja założeń PBDK na lata 2008-2012 spowodowana była m.in. częstymi zmianami wielkości nakładów finansowych na inwestycje drogowe przewidziane w tych programach.

Obecnie obowiązuje „Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023”, uchwalony przez Radę Ministrów w dniu 8 września 2015 r., który przewiduje łączne nakłady finansowe w kwocie ponad 168 mld zł i ma umożliwić m.in. wybudowanie 3.900 km autostrad i dróg szybkiego ruchu.

NIK rozpoznał bariery - wewnętrzne i zewnętrzne - w procesie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, które mają negatywny wpływ na terminową i oszczędną realizację inwestycji.

Bariery zewnętrzne

brak stabilnych i przejrzystych przepisów prawnych
ustanawianie obszarów chronionych
długotrwałe postępowania administracyjne
brak ciągłości koncepcji kolejnych PBDK
Bariery wewnętrzne

brak właściwego przygotowania pod względem instytucjonalnym i kadrowym
niedoskonałości wewnętrznego obiegu informacji i dokumentów
braki kadrowe
brak systemu gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących przebiegu realizacji inwestycji
W ocenie NIK, działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie identyfikacji i eliminacji barier wewnętrznych utrudniających przebieg budowy dróg krajowych, okazały się nieskuteczne.

GDDKiA nie była przygotowana pod względem instytucjonalnym i kadrowym do sprawnej i oszczędnej realizacji inwestycji drogowych. Bariery związane z wewnętrzną organizacją GDDKiA i przepływem informacji dotyczących inwestycji oraz koordynacji działań, wpływały bezpośrednio na jakość i rzetelność realizowanych zadań. W Generalnej Dyrekcji brakowało spójnego systemu gromadzenia i przetwarzania danych na temat przebiegu realizacji inwestycji. Dopiero od kwietnia 2014 r. w GDDKiA zaczął funkcjonować system informatyczny zawierający podstawowe dane dotyczące etapu przygotowania dokumentacji projektowej. Centrala GDDKiA, aby uzyskać dane dotyczące: wynagrodzenia wypłaconego w danym okresie podwykonawcom, liczby uzyskiwanych decyzji w procesie przygotowania inwestycji, aneksów do umów przedłużających czas na ukończenie inwestycji, przyczyn opóźnień w realizacji robót  lub wzrostu kosztów budowy dróg krajowych, musiała każdorazowo występować do oddziałów o udzielenie informacji, pozwalających na ich zbiorcze zestawienie i analizę.

Brak systemu informatycznego uniemożliwiał bieżący monitoring rozliczeń za roboty budowlane i mógł przyczynić się do występowania przypadków podwójnych wypłat wynagrodzeń za wykonane prace, spowodowanych solidarną odpowiedzialnością  inwestora i wykonawcy za zapłatę na rzecz podwykonawców. GDDKiA dokonała takich podwójnych wypłat wynagrodzeń na rzecz podwykonawców, uczestniczących w budowie m.in.: autostrady A-1 na odcinku Toruń-Stryków, A-2 na odcinku Stryków-Konotopa, A-4 na odcinku Tarnów-Rzeszów oraz drogi S-69 na odcinku Bielsko Biała-Żywiec. Poszczególnym podwykonawcom wypłacono wynagrodzenie w kwotach od 7,2  do 8 mln zł.

NIK zwraca uwagę również na braki kadrowe występujące w GDDKiA. W połowie Oddziałów nie było zatrudnionych osób na stanowiskach geologów, a zmiany na stanowisku Koordynatorów Projektu wystąpiły w przypadku 18 z 20 badanych odcinków realizacyjnych.

Konsekwencją tych barier, na które nie zareagowano skutecznie,  były:   

błędy w przygotowanych przez GDDKiA wnioskach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (DŚU) oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD). Miało to wpływ na wydłużenie procesu wydawania decyzji administracyjnych, niezbędnych do rozpoczęcia budowy dróg;
błędy lub braki w dokumentacji projektowej ujawnione dopiero na etapie realizacji inwestycji. Ponieważ GDDKiA nie zapewniła skutecznej weryfikacji dokumentacji przed rozpoczęciem robót budowlanych, uniemożliwiało to eliminację błędów projektowych na tym etapie. Wprowadzanie stosownych poprawek i uzupełnień po rozpoczęciu robót budowlanych, powodowało niejednokrotnie wstrzymanie prowadzonych prac, wydłużało czas realizacji inwestycji i generowało dodatkowe koszty;
niedostateczne rozpoznanie geologiczne terenu inwestycji, które skutkowało wzrostem wartości i przedłużeniem czasu budowy drogi. W przypadku trzech skontrolowanych inwestycji, w których stwierdzono niedostateczne rozpoznanie terenu, ich koszt wzrósł w sumie o prawie 47 mln zł, a czas realizacji z tego tytułu przedłużono łącznie o dwa lata. niedostateczne rozpoznanie terenu inwestycji pod względem archeologicznym; brak stosownych uzgodnień z dysponentami infrastruktury technicznej, co prowadziło do utrudnień w usuwaniu kolizji w tym zakresie, na etapie planowania i projektowania inwestycji;
niewystarczający nadzór nad przebiegiem prac budowlano-montażowych i zabezpieczenie interesów inwestora.

Zdaniem NIK Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazał również wystarczającej staranności w identyfikacji barier zewnętrznych. A w  przypadku rozpoznania czynników zewnętrznych utrudniających proces inwestycyjny, nie podejmował wystarczających działań w celu ograniczenia ich negatywnego wpływu na budowę dróg. Chodzi tu o przeszkody o charakterze prawnym i administracyjnym wynikające przede wszystkim z częstych zmian przepisów (głównie w zakresie ochrony środowiska), z długotrwałych postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie wydania decyzji niezbędnych do rozpoczęcia budowy infrastruktury drogowej, a także zmiany koncepcji w kolejno uchwalanych rządowych programach budowy dróg (PBDK). Bariery te miały negatywny wpływ na terminową i oszczędną realizację inwestycji.

NIK stwierdziła brak rzetelnych założeń przy planowaniu zadań inwestycyjnych. Odstąpienie lub wieloletnie przerwy w przygotowaniu lub realizacji Programu Budowy Dróg Krajowych, prowadziły do niecelowych i niegospodarnych działań w procesie budowy dróg krajowych. W PBDK na lata 2011-2015 nie uwzględniono 62 rozpoczętych i niezakończonych inwestycji, na które wydatkowano ponad 339 mln zł. W kwocie tej prawie 13 mln zł stanowiły koszty przygotowania zadań inwestycyjnych, które w związku ze zmianą przebiegu tras dróg krajowych, nie będą już realizowane. Wprawdzie uchwalanie nowych PBDK leży w kompetencji Rady Ministrów, niemniej to do GDDKiA należy rzetelne informowanie organu decyzyjnego i przedstawienie wszelkich analiz świadczących o możliwości poniesienia ewentualnych strat.

Z kolei brak ciągłości koncepcji w uchwalanych programach budowy dróg nie sprzyjał sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Poza przypadkami odstąpienia lub przerw w przygotowaniu lub wykonaniu rozpoczętych inwestycji i spowodowanymi z tego tytułu stratami finansowymi, niestabilność w planowaniu powodowała trudności w koordynacji prac planistycznych i realizacji zadań związanych z przygotowaniem inwestycji oraz zapewnieniem ciągłości ich finansowania. Ponadto, występowały przypadki, w których GDDKiA w wyniku zmiany koncepcji przebiegu tras dróg krajowych, musiała dokonać zmiany treści wniosków w trakcie trwania postępowań administracyjnych, co znacznie wydłużało czas trwania tych postępowań.

Liczne opóźnienia w budowie dróg powodował też brak stabilności i przejrzystości przepisów prawnych, ustanawianie obszarów chronionych na terenach realizowanych lub przygotowywanych inwestycji oraz długotrwałość postępowań przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Wymienione bariery o charakterze prawnym i administracyjnym skutkowały m.in.:

wzrostem wartości realizowanych już inwestycji spowodowanym zmianą przepisów prawnych, w tym wysokości stawek podatkowych (VAT);
wydłużeniem procesu przygotowania inwestycji drogowych na skutek konieczności przeprowadzenia przez inwestora dodatkowych konsultacji społecznych na temat przebiegu dróg krajowych;
przedłużającymi się postępowaniami administracyjnymi powodującymi opóźnienia w procesie przygotowania inwestycji, w stosunku do terminów planowanych przez GDDKiA;
wstrzymaniem prowadzonych prac budowlanych, dokonywaniem zmian w zatwierdzonych projektach budowlanych oraz koniecznością wykonania dodatkowych prac budowlanych.
Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o zapewnienie stabilności Programu Budowy Dróg Krajowych w zakresie zaplanowanych do realizacji inwestycji w celu wyeliminowania przypadków odstąpienia lub przerw w realizacji zadań inwestycyjnych.

Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien jak najszybciej stworzyć system umożliwiający bieżący monitoring problemów występujących przy realizacji inwestycji, zapewnić przygotowanie GDDKiA pod względem instytucjonalnym i kadrowym do profesjonalnej realizacji inwestycji drogowych oraz zidentyfikować bariery zewnętrzne w celu zminimalizowania ich negatywnych skutków na terminową i oszczędna budowę dróg.